德国的外资安全审查及对中国企业并购的启示

德国的外资安全审查及对中国企业并购的启示
我国美的集团收买德国机器人公司库卡给德国政府敲响了警钟,成为德国政府收紧外资检查条件的直接原因。图为2019年9月18日,上海,第21届我国世界工业饱览会上展现的库卡工业机器人。 视觉我国 资料 一、导言 世界经济格式正在发作深入改动,跟着“一带一路”主张的推进和企业“走出去”动力的进步,我国企业迎来了新一轮的海外并购热潮。 与此一起,在逆全球化和贸易维护主义昂首的布景下,兴旺国家出于维护国家安全和要害技能等意图,加强对外资的监管。与其他兴旺经济体比较,欧盟以往对外资的检查比较宽松,可是近两年一些欧洲国家也逐渐加强对外资的检查力度。我国企业不得不面对东道国日趋严厉的国家安全检查,2017年我国对外直接出资近年来初次呈现负添加。 在欧盟国家中,德国与我国的经济协作最为严密。德国多年来都是我国出资者最为喜爱的欧洲国家,2017年我国对德国的直接出资额到达27.16亿美元,同比添加14.1%。我国企业在德国的并购潮始于2016年,该年的并购金额同比添加超越20倍,2017年并购总额完结前史新高,到达约137亿美元。不过, 2018年的并购总额下滑至102亿美元,同比下降25%,这其间还包含了总价高达89亿美元的吉祥集团入股戴姆勒汽车公司的买卖。并购案子数量也呈现相似的趋势:2016年我国企业在德国的并购数量为68件,到达前史最高,2018年只需34件,是近五年来的最低值。 中企在德国并购买卖放缓很大程度上源于德国政府对外资的方针,特别是对我国出资者日趋严厉的安全检查。2016 年我国美的集团收买德国机器人公司库卡(KUKA)引起了德国社会对本国高科技丢失的担忧,约束我国本钱在德国并购的观念甚嚣尘上。 2017年7月,德国联邦经济和动力部提出《对外经济法令》(Au?enwirtschaftsverordnung)批改案,对触及要害基础设施的并购案子施行愈加严厉的监管和检查。这被以为意在约束我国对德国高科技企业的并购热潮。 本文首要注重的问题是:在德国的新检查方针下,中企在德并购面对何种新应战? 二、在德国并购的新应战:外资安全检查趋严 一般来说,外资安全检查是指东道国出于维护国家安全、防止独占、防止技能走漏和维护劳工权益等意图,对外来出资进行检查,并且采纳办法影响和引导外来出资,或许迫使出资者批改其出资行为的法令准则。 《对外经济法令》是德国外资检查最重要的法规,自2013 年8 月2 日收效以来,德国每隔几个月就会对施行细则进行更新,首要意图是为了习惯欧盟最新的相关法令和抉择方案。以往的批改多是以针对某一国家(遭到经济制裁、被恐怖组织操控或战乱)施行兵器禁运为主,或是依据欧盟关税法案进行条款上的调整。 依据该法令,德国联邦经济和动力部(以下简称为“德国经济部”)有权对外国企业并购德国企业进行安全检查。当非欧盟(或非德国)出资者收买特定职业的德国企业股份超越25%时,德国政府有权介入进行评价,以确认该买卖是否会损害公共秩序和国家安全。德国政府能够依据检查成果叫停买卖。2017 年7 月12 日,德国经济部提出对《对外经济法令》的第九次批改案。 这是2013 年以来该法案力度最大的一次更新,首要的改动包含:(1)清晰确认了受维护的职业,并将适用规模扩大到要害基础设施,包含动力供应、信息通讯、交通运输、健康、水资源、食物出产和金融保险服务,以及为相关企业供给软件服务和信息技能的公司;(2)触及要害基础设施职业的并购由之前的自愿申报改为强制申报;(3)已有的检查共分两个阶段,请求无贰言证明的榜首阶段检查从一个月延长到两个月,第二阶段的最长时刻限由两个月延长到四个月。 2018 年12 月19 日,联邦议会又经过了外资安全检查的新抉择,进步安全、国防、要害基础设施、要害技能和媒体职业的外资检查门槛,由25% 改为10%,即只需相关企业被收买的股份到达10%,便归于安全检查规模。德国媒体遍及以为 这项外资检查的新抉择首要针对在德国并购活泼的我国企业,具有清晰的政治针对性,德国自在敞开的对外经济方针或将发作改动。 依据《对外经济法令》的规则,外资安全检查方法有两种,最新的检查流程如下图所示。(见图1) 图1. 德国外资安全检查程序。来历:德国联邦经济和动力部。 不管是哪种检查方法,检查总时长都或许超越半年。外国出资者必须在并购买卖履行之前预留出更多的时刻,并且承当更长周期的安全检查所带来的商业危险。 2019 年2 月5 日,德国经济部部长阿特迈尔(Peter Altmaier)发布德国《国家工业战略2030》(Nationale Industriestrategie 2030)草案,这一国家层面的产业方针路线图旨在使用国家的力气有针对性地扶持本国要点工业制作业,进步世界竞争力。这一战略再次强调了国家方针对维护要害职业的重要效果。在外资收买这些要点职业的企业时,国家或将依据严厉的检查条件进行干涉,必要时予以否决。 德国对外资检查的强化极有或许引发其他欧盟成员国的“跟从效应”。事实上,欧盟正在方案加大对外资的检查力度。阿特迈尔屡次呼吁欧盟成员国对非欧盟出资者进行愈加严厉的检查,并且在欧盟活跃斡旋,力促出台欧盟层面的相关规则。欧盟一致的新外资审阅方案确实在酝酿中。 三、事例剖析 以下剖析我国企业收买德国企业的三个事例:美的集团收买库卡、安泰科技收买德国科特萨公司(Cotesa),以及国家电网收买50Hertz。其间前两个买卖顺利完结,终究一个则以失利告终。 之所以挑选这三个事例是因为四个方面的原因。(1)买卖时刻不同。榜首个事例在《对外经济法令》第九次批改案之前完结,后两个则在之后进行。(2)检查方法不同。三笔并购既有遭到《对外经济法令》检查的买卖,也有行政直接介入,代表了德国政府的首要干涉方法。(3)职业具有代表性。被收买的三家德国企业归于要害技能或要害基础设施职业,均为德国政府要点注重的检查范畴。(4)成功事例里应对检查的方法具有代表性。 经过研讨这三个成功或失利的事例,能够愈加详细的剖析外资安全检查方法及其对我国企业在德并购的影响,总结我国企业在面对外资检查时的阅历。 (一)美的收买库卡 德国库卡公司是全球工业机器人和出产自动化制作范畴的领军企业,也被看做德国工业4.0 的中心企业之一。2016 年5 月,首要营消费电器、机器人与自动化系统的美的集团正式向库卡宣告收买要约。德国政府曾在口头上表达对立定见。 因为美的收买的比例超越80%,德国经济部对该收买案进行安全检查。不过其时德国还未出台《对外经济法令》第九次批改案,外资检查流程相对宽松且时刻较短。此次买卖触及德国的高端科技,买卖从一开端就引发了德国言论的争议,从政界到媒体都表达了对德国中心技能向我国搬运的担忧。 为能够感动库卡董事会,消除库卡方面的疑虑,美的体现出了十足的诚心,除了高溢价的收买价格,还在出资协议中许诺,到2023 年之前确保:(1)不搬离工厂、不裁人;(2)维护知识产权和商业伙伴信息;(3)不操控公司、保持上市公司方位;(4)供给研制资金支撑;(5)确保董事会和企业运营的独立性。 2016 年8 月德国经济部宣告,该买卖不会损害德国公共秩序和国家安全,在榜首阶段检查后便同意了这笔买卖。2017 年1 月,美的完结对库卡的收买交割,总价46 亿欧元,共购入81.04% 的股份,至此美的持有库卡的股份到达94.55%(并购前持有13.5% 的股份)。 库卡被美的收买后,2017年的经营收入比上一年进步近18%,到达34.79 亿欧元,订单量比上一年进步5.6%。但这并不代表库卡在美的的领导下走上了开展的快车道,库卡同年税前赢利反而下降了19.2%。2018 年12 月,当年支撑并购买卖的库卡CEO蒂尔·罗伊特(Till Reuter)提早离任,他的合同原本在2022 年才到期。这场人事变动引发库卡内部关于裁人和企业独立性的担忧。 因为成绩欠安和全球汽车商场的低迷,2019 年库卡缩减了开支,并在德国规模内裁人数百人。尽管裁人是库卡董事做出的决议,而非美的集团,因而并不违背美的最初的许诺,但裁人不免会引起德国社会的担忧。 这次收买给德国政府敲响了警钟,成为德国政府收紧外资检查条件的直接原因。就在美的完结收买的同一年,德国经济部提出《对外经济法令》批改案,开端加大外资检查的力度。 (二)安泰科技收买德国Cotesa 安泰科技股份有限公司首要出产先进金属资料,为国防和航空航天职业供给相关制品和解决方案。该公司具有国有本钱布景,其母公司我国钢研科技集团是国有独资企业。德国Cotesa GmbH是一家高端碳纤维复合资料公司,是空客和波音公司的供货商。 Cotesa 决议出售时,一起竞标的企业有30家,安泰科技提出的战略协作方案之所以能够感动Cotesa 的抉择方案层,原因在于安泰科技的出资并非是以退出变现为意图,而是有长时刻的战略性方案,并购后Cotesa 品牌也将持续保存。2017 年9 月8 日,安泰科技经过建立的并购基金完结对Cotesa 100%股权的收买,买卖金额在1 亿到2亿欧元之间。 此次收买的100%股权现已超越其时《对外经济法令》规则的25%的门槛,需求承受德国经济部的外资检查。这起买卖成为德国《对外经济法令》第九次批改案经往后检查的榜首桩触及我国企业的并购案。 Cotesa归于《对外经济法令》中的一般职业,安泰科技首先向德国经济部奉告并购买卖,请求无贰言证明。经过两个月的榜首阶段检查后,因为榜首次供给的资料无法确认这笔买卖是否会损害德国社会根本利益,因而无贰言证明的请求没有经过。德国政府需求买卖方供给更详细的资料来进行第二阶段的检查。安泰科技为此预备的资料触及收买方和被收买方企业及方位、收买方在收买前后所占股份比例、收买方和被收买方企业事务规模、被收买方是否触及国家的涉密信息等数十项内容,极端冗杂。 2017 年年末,德国经济部开端对该买卖发动第二阶段检查。整个检查进程并不通明,除了经济部,国防部、外交部以及情报机构在必要的情况下都参加其间。经过了一共长达六个月的检查,德国经济部终究确认了Cotesa 并购案不会对德国的公共秩序和安全构成危险。 2018年4月,德国经济部宣告无贰言证明。这也成为德国收紧外国出资方针后首个成功经过检查的中资收买项目。 (三)国家电网入股德国50Hertz 德国50Hertz是德国四大高压输电系统运营商之一,首要建造和服务德国北部和东部的电网系统。并购买卖时50Hertz由比利时电网运营商Elia和澳大利亚基建基金IFM一起一切,二者别离占有60%和40%的股份。 此次并购买卖共阅历了两个阶段。榜首阶段:2017年,国家电网方案以8亿到10亿欧元收买澳大利亚IFM持有的一半股份,即总计20% 的50Hertz 股份。这一价格非常具有竞争力,2010 年动力集团瑞典大瀑布电力公司(Vattenfall)卖出50Hertz 100% 股份的成交价格只需8.1亿欧元。250Hertz也标明欢迎我国出资者竞标。因为20%没有到达其时规则的25%外资检查门槛,政府本无权检查,可是德国政府以为50Hertz归于德国要害动力基础设施,触及大众利益和动力供应,事关重大,因而决议阻挠我国企业的收买。 因为无法依照《对外经济法令》直接介入检查,德国经济部便直接联络股东Elia,压服其使用大股东身份行使优先购买权收买这20%的股份。终究在2018 年年头,这20% 的股权由Elia 购入,国家电网榜首次并购测验失利。这次买卖完毕后,Elia和IFM 别离占有50Hertz 80%和20%的股份。 第二阶段:2018年5月,国家电网再次测验入股50Hertz,方案购入IFM手中剩余的20%股份。德国政府出于相同的理由又一次进行阻挠,压服Elia行使优先收买权购入剩余的20%股份。一起德国政府还请德国国有银行德国复兴信贷银行(KfW)介入。2018年中旬,Elia以9.76亿欧元购入IFM持有的终究20%股份,随后Elia又将这20%的股份直接卖给了德国复兴信贷银行。该银行声明50Hertz的参加权由联邦政府行使,银行不承当企业战略职责。联邦政府标明这仅仅一个“过渡性的解决方案”,这部分股份未来还将会转售出去。 德国政府(直接)参股私营企业的做法被责备为国家随意干涉企业运营,并且为此支付了昂扬的价格,因而遭到了不少贰言,可是这并未改动德国经济部的干涉方案。至此50Hertz的股东变成Elia和德国复兴信贷银行,二者别离持有80%和20%的股份。国家电网并购测验再次失利。 2018年4月,德国联邦宪法维护局(BfV)标明,我国政府在我国企业对外出资中的影响越来越大;商业特务活动以及高端技能外流的现象正在添加,这些会损害德国企业的利益。22018年6月,德国联邦信息安全局(BSI)正告,德国的动力企业正在成为外国网络进犯的方针。一个月后,德国内政部发布的陈述指出,我国是网络进犯和特务的首要来历地之一,我国企业收买德国安全范畴的企业或许会形成数据和技能丢失,影响德国安全利益。 (四)比照剖析 以上三个事例中,买卖初期,德方企业管理层对我国企业入股总体上呈欢迎情绪,一是因为我国企业提出了具有吸引力的未来开展规划,二是我国企业提出的报价一般高于竞争对手。不过一旦并购案触及到《对外经济法令》的检查规模,那么外资安全检查便无法防止。 三个并购案在承受安全检查方面具有代表性,均触及德国的高端技能或要害基础设施职业。比照发现(见表1): (1)美的收买库卡是在德国政府2017 年7 月收紧检查准则之前完结的,经过安全检查相对简单且审阅时刻短。库卡收买案的顺利完结在时机上具有必定的偶然性。但这笔收买将德国政界和社会对我国企业的担忧面向高潮,成为联邦政府收紧外资检查准则的导火线。 (2)安泰科技的收买案正是在安全检查收紧之后进行的,德国政府不仅对检查职业确实定愈加详细和清晰,并且审阅时刻更长。该收买案阅历了完好的两个阶段的检查,这或将成为未来我国企业收买德国相关职业时外资安全检查的一个规范方法。 (3)国家电网收买50Hertz 归于《对外经济法令》管线规模之外的特别方法。在现有检查准则无法触及的买卖上,德国政府也有或许会使用行政手法进行干涉,并且这种干涉方法或许会成为外资检查系统的一部分。依照《国家工业战略2030》的方案,这种国家入股的方法将成为政府合法的准则化办法。 国家安全、公共秩序和社会根本利益是德国外资检查的红线,一旦被收买企业触及这些范畴,那么高比例的外资并购根本上无法成功。国家电网买卖失利很大程度上是因为被收买企业50Hertz是一家供给动力供应安全的要害基础设施企业,直接联系公民根本利益。同一时期德国政府还叫停了我国烟台台海集团对德国机械制作商莱菲尔德金属旋压机制作公司(Leifeld Metal Spinning)的收买,原因是被收买企业的技能触及国家安全(德方技能可用于核工业)。而Cotesa 尽管是高科技企业,但经评价并不损害德国社会根本利益。 此外德国社会言论在三个事例中也起到了不行忽视的效果。相对于库卡德方CEO 提早离任和裁人方案这样详细的企业运营问题,当时德国社会言论对我国企业的质疑仍是遍及会集在以下两个方面:(1)不合法盗取知识产权、商业特务、强制性技能转让等;(2)商业行为是否带有政府毅力,特别针对国有企业。 表1. 三笔并购买卖的比照 五、对策主张 本文的剖析标明, 监管逐渐收紧以及检查的“政治化”在德国成为趋势,我国企业需求注重不断上升的政治危险。能够预见的是, 外国企业在德国要害技能和要害基础设施范畴进行并购的难度将越来越大。 与美国等其他兴旺经济体比较,德国的外资检查呈现的特别性在于:德国对触发安全检查的并购比例做出清晰规则;在现有方针无法干涉的情况下,联邦政府或许会采纳“非常规”手法,经过国家入股的方法阻挠并购买卖的发作;德国对待外资的情绪会影响整个欧盟的外资检查准则,严厉的检查形式或许会扩大到更多的欧盟成员国。 为应对我国企业在德国并购所面对的新应战,本文提出以下几点对策: (1)了解当地法令,评价并购职业。德国的外资检查规范很大程度上依据职业分类评价,因而要在并购买卖前判别并购目标是否触及检查法令。如触及相关职业,应自动奉告德国政府,并请求无贰言证明。我国企业,特别是榜首次进入德国商场的企业,能够先出资非灵敏职业的德国中小型企业作为敲门砖进入德国商场,以提高本身在当地商场的知名度并结识本地专家,有利于企业未来在德国进一步的出资。 (2)延聘当地团队,提早预备检查。因为事务、法令和言语差异,我国企业在面对德国政府检查时面对较高的信息不对称性,因而延聘德国当地有阅历的专业团队非常重要。德国和欧盟的发表准则非常严厉,出资方可依据已有的法令规则为检查提早做好预备和预案。在买卖开端前出资方应与法令顾问进行内部交流,确认需求进行发表的信息类型,妥善处理好信息揭露、国家和商业秘要及相关人信息维护之间的联系。 (3)调整买卖结构,应对行政干涉。当并购呈现在那些不归于《对外经济法令》检查规模、却又对德国经济影响巨大的职业,联邦政府会采纳行政干涉手法。我国企业在并购商洽时应提早把行政要素归入考虑规模,在合同中参加针对性的保证办法,依据被收买企业的类型和职业组织买卖结构,将国家行政干涉的经济与时刻本钱归入买卖组织,经过事前协议组织防备和减小危险。 (4)注重言论效果,加强正面宣扬。我国企业应调整宣扬方法,对德国及其他欧美社会传递协作与共赢的信号,比方协助东道国企业翻开我国商场,发明工作岗位。一起,要向被收买企业活跃传达并购背面的战略意义,在出资协议中参加必要的保证外方企业及雇员利益、企业运营独立性以及技能转让方面的细节,及时发表需求揭露的买卖细节。 (本文原题“德国的外资安全检查与中企在德并购面对的新应战”,原刊于《世界论坛》2019年第6期,页96-111。经授权刊用,省略注释,正文有较多简化,详细技能细节请参阅原文。)